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深入分析网络空间国际治理机制
作者：集群智慧云安服 来源：集群智慧云安服 发布时间：2021-11-19
自互联网诞生起，致力于维护其发展与安全的治理进程就已开启。伴随互联网商业化与社会化的深入，治理的内涵与外延不断扩展，相应的机制建设亦不断推进。当前网络空间进入历史发展新阶段，需要国际社会进一步推动治理机制完善以适应不断涌现的新需求与新挑战。
但由于网络空间治理涉及主体多元，领域广泛，各种机制相对独立却又彼此关联，特别是各国对网络空间战略价值日益重视，围绕网络空间治理权的博弈愈演愈烈，整体治理机制发展进程错综复杂。
相较于现实治理需求的迫切性，支撑其有力推进的理论与分析框架相对滞后。迄今，互联网治理专家、政治学家、法学家以及社会学家从各自领域出发，对网络空间治理及其机制进行剖析，各有特点但亦各有局限，至今仍缺乏一套令人信服的分析框架对网络空间治理机制的现状、特点及发展趋势进行分析。
本文旨在尝试构建一个全新的分析框架，能够有效评估网络空间治理机制的演进历程、发展现状与未来趋势。
所谓网络空间治理是国际社会各利益相关方 (政府、私营部分、公民社会与网络用户) 着眼于全球互联网发展所具有的技术与社会双重影响，为促进网络空间有序、良性发展所开展的国际协调与合作的实践活动，而治理机制就是在这一实践活动中形成的整体运作框架与治理模式。
这些运作框架与治理模式的构建是一个理论与实践不断作用与发展的过程，伴随治理进程的演进，国际社会各方一直致力于对其机制做出总结，如 ICANN 提出的以技术为中心的 “传统互联网治理机制图”，美国伊利诺伊大学法学院教授提出的 “混合模式”，“全球互联网合作与治理机制小组” 推出的 “互联网治理生态系统” 以及约瑟夫・奈的 “机制复合体”[5] 等。
但网络空间国际治理是一个十分复杂的体系，这些框架各有特点与侧重，对网络空间的解释力上均存在不足之处，本文就是在这些既有分析框架的基础上，本着合理性承继与推进，缺失处改进与弥补的原则，力图建立一个能够更为准确描述与分析网络空间治理机制，并能切实发挥现实政策指导意义的分析框架，即 “网络空间国际治理机制分析框架”(the Analyze Framework of Cyberspace Governance Mechanism)。
1 历史的维度：时间轴的建立
互联网治理以及网络空间治理，无论是理论还是实践均伴随互联网技术及应用发展本身， 在多种因素的推动下呈现不断演进的发展态势。正是在这些因素的共同作用下，网络空间治理机制本身呈现鲜明的时代特点，而这正是机制发展的客观规律之一。
因此，建立网络空间治理机制的分析框架，必须首先反映出历史发展的阶段性。为此，可以用时间轴 (见图 1) 代表不同历史阶段下互联网发展及其相应的治理机制，二者基本上呈现对应的关系，图中箭头指向代表着未来可能出现的新阶段，整体代表着一个不断演进的过程。
而在此过程中包含多种驱动因素，主要可分为三大类：
一是技术与应用因素，它们是治理机制产生的物质基础与前提条件。
二是认知因素，互联网治理或者说网络空间治理机制是人与 “物” 互动的产物，一方面人的认知源于对技术和应用发展水平的认识，机制设计或实践必然反映这一发展水平或适应其发展需要；另一方面，人的认知又具有一定前瞻性，反过来会影响机制建设方向与重点。
三是突发事件因素，如果说前两类属于常态因素，那么突发事件则为偶发因素，它并不必然成为影响互联网发展或治理进程的因素，但一旦发生，其对发展进程的影响力十分重大。
需要特别指出的是， 其实突发事件本质上亦是通过改变人们的认知来影响治理进程的，但这里将其作为与认知并列的因素，主要是为了突出二者在影响力上的区别。认知是正常状态下，长期累积形成的基本判断与共识，而突发性事件带来的认知往往是改变认知形成节奏甚至对认知是颠覆性的。
比如一直以来，国际社会均认为，网络从技术的 “根” 上就是基于信任的，网络事务的跨国性需要国际合作，因此治理机制的演进主要是建立在信任与合作的基础之上，这是互联网长期发展累积下来的正常认知。而 “斯诺登事件” 之后，这种认知遭受前所未有的冲击，现实主义认知在网络空间强势回归，直接导致国际合作进程与水平受到极大不利影响。
目前还很难说关于信任与合作的认知被不信任所彻底取代， 但在相当长一段时间内，这两种不同的认知将并存和相互影响。
纵观互联网发展历史，可以将其大致划分为三个重要发展阶段，
一是 “技术发展初期”， 主要是指 20 世纪 90 年代末之前的那段时间， 其最大特点是互联网技术已经出现并在特定范围内得以应用，但由于商业化或社会化处于刚刚起步状态，所谓的互联网在整体上距离全球性互连互通还有较大差距；
二是 “商业化进程”， 主要是指 20 世纪 90 年代末到 21 世纪的头 10 年，互联网技术产业化与商业化进程驶入快车道，互联网技术革命的作用真正开始惠及全球， 所谓互联网技术的发展红利显现，与此同时， 互联网全球普及率亦获得极大提升，尤其是发达国家和一些新兴网络大国。
三是 “社会化进程”，主要是指 2010 年左右至今，之所以将这段时期与 “商业化” 阶段相区别，主要基于以下两点考虑：一个是社交媒体的出现与普及， 虽然 Facebook、YouTube 和 Twitter 等西方社交媒体早在 2004、2005 与 2006 年就已出现，但考虑到其应用的普及性和影响力，2010 年左右是快速壮大期，另外包括中国在内的其他相关国家的社交媒体发展，基本上也在 2010 年后起步并得以发展，如 2011 年腾讯公司推出 “微信”(WECHAT)。
另外一个考虑因素是，经历 21 世纪头 10 年快速发展之后，互联网技术与应用的社会性影响日益突显，尤其是负面影响， 即带来的各种社会问题与安全威胁逐渐获得各方更多的关注，对于互联网的关切不再只是围绕发展主题，而开始注重发展与安全的平衡， 2010 年之后，国际社会相关网络议程更多地围绕安全问题展开探讨。
如 2011 年开始启动的 “伦敦国际网络空间大会”(“伦敦议程”)，再如 2012 年联合国政府专家小组 (GGE) 提交《从国际安全的角度来看信息和电信领域发展》的报告，将信息领域的安全视为 21 世纪最严峻的挑战之一等，之后，围绕网络安全治理的各项议程如雨后春笋般不断涌现。
需要特别说明的是，三个阶段的划分并非是绝对的，实际上在互联网致力于迈向全球互联互通的第一步起，互联网发展的商业化与社会化进程就已开启，并且一直相辅相承，共同推进人类社会向信息社会迈进。
但如上所述， 在不同的历史时期，互联网发展的形式与重心的确有所不同，而且为了进一步揭示这种不同对于治理机制建设的意义与影响，从研究分析的角度特此作出阶段性划分。
2 内涵的维度：分层轴的建立
网络空间治理的议题十分多元，且议题与议题之间具有高度的 “异质性”，比如互联网关键资源分配与国际法在网络空间的适用，同属网络空间国际治理的重要议题，但二者之间差异巨大。
因此，一直以来 “分层”(Layers) 是互联网治理中的核心概念，治理分析中一直运用分层对不同网络治理议题进行归类，从而帮助更加清晰地把握不同类型的治理议题本质属性与对应的治理模式。
因此，可以用分层轴 (见图 2)，以一条自下而上的竖轴表示，分别代表不同的治理层， 具体而言可大致划分为四层：
一是物理层，主要是指全球互联网连接的物理基础设施，包括海陆光缆、卫星以及无线电系统等；
二是逻辑层， 主要是指确保互联网信息传输功能实现的各种标准与协议，包括根服务器、域名系统、IP 地址以及协议参数等；
三是应用层，主要是指对互联网技术与系统的各种应用，既包括经济发展，也包括社会应用；
四是行为层，主要是针对 “网络空间” 的社会性，对各主体网络空间活动的行为规范。
分层轴箭头所指方向代表未来随着互联网进一步发展，治理分层亦会更加细化，很可能出现新的治理层级。但就目前给出的四层而言，存在一个 “政治性” 与 “技术性” 的问题。
基本而言， 物理层与逻辑层的技术性较高，政治性较低； 而在应用层，尤其是行为层，政治性逐渐递增， 技术性不强。
因此，分层轴不仅表示不同的治理内容，更体现出治理内容性质上的区别，充分表明相应治理机制的多元性、复杂性以及机制之间的不可复制性。
因此，在本分析框架中， 分层亦是重要构成部分。且在具体分层中，基本反映互联网技术架构分层规律，遵循物理层、逻辑层与应用层三大分层原则，唯一不同之处在于对分层的设定增加了一个行为层。
其实， 严格意义上的行为层应该包含在应用层之内， 之所以将其单列出来，主要是考虑到近些年来， 网络空间治理的重心围绕行为规范，尤其是国家主体与非国家主体行为规范，相较于应用层所涉及的其他领域，其更能反映近些年来治理的方向与重点。
且从实践成果来看，无论是从治理的机制建设 (治理渠道与平台) 还是治理的成效 (原则与规范的出台) 来看都十分突出，能够体现治理机制演进的时代特征。设立分层轴的目的在于表明治理机制的复杂性与多元性，即使是在同一历史时期，由于治理内容与对象的差异性，“one size fits all” 的机制并不存在，不同 “层” 有不同治理机制。因此，整体治理机制其实是同一时期不同 “层” 对应治理机制的综合。
3 议题的维度：具体分析要素的确立
时间轴 (横轴) 与分层轴 (竖轴) 建立之后，二者对应就会出现特定节点，特定节点 (见下图 3) 是时间轴与分层轴交点之处，是由特定历史时期与具体治理分层共同决定的。
这些节点代表着不同时期、不同治理领域的治理机制， 虽然 “点” 不同意味着具体机制不同，但对这些 “点” 的分析应该有统一的要素，才能够对整体机制进行客观描述和比较分析。
总体而言，特定节点的分析要素主要包括治理主体、客体、机构、决策程序与力量格局。主体、客体与机构属于分析要素中的基本要素， 它确保最基本的情况把握，即明确谁来治理、治理什么与在哪里治理的问题；决策程序与力量格局属于分析要素中的重要要素，属于对机制的深层分析。
这也是为什么在谈到互联网治理机制构成要素时，美国 ITU 协会前主席哈罗德・克瓦斯在题为《互联网治理》的专题文章中指出， 把握互联网国际治理整体态势是一件极具挑战力的事情，基本上只能依靠对于治理机制的总体把握。
他提出了四大机制构成要素，分别是机构设置 (structures)、力量格局 (internet-power)、决策程序 (decision-process) 与治理内容 (subjects)。其中机构设置与治理内容相对容易厘清与把握， 而决策程序和力量格局在治理实践中最难以把握，但又起着决定性作用。
相较于其他分析要素， 主体的多元、机构的多样只是治理机制复杂性与多元性的外在表现，而决策程序的多样性与灵活性却是其内在根本；同样，主体多元性从某种意义上讲在很多时候只是确保了参与性与形式正义性，各主体在不同机制中的代表性， 参与深度与广度以及对于决策的影响力实际上千差万别，因此，力量格局对于把握治理机制的实质有着重要意义。
4 整体性框架的建立
在确立 “时间轴”“分层轴” 与 “特定节点” 及其分析要素的基础上，整体网络空间治理分析框架基本成型。正如前面已经阐述的 “时间轴”“分层轴” 与 “特定节点” 及其分析要素， 几方面分析维度综合起来就构成整体性分析框架。
首先，“时间轴” 代表互联网及其治理的历史演进，尤其是未来发展可能会呈现一种前所未有的发展态势。
比如近年来，人工智能技术借助计算机技术与互联网社会化进程，得到快速突破并不断产业落地，使其影响力向上延伸网络空间，向下覆盖生产制造，未来社会很有可能因此从信息社会迈向所谓智能社会，其特点就是 “人机协作与共存的新型社会结构”。
“人” 与 “机” 不再是人与物的对应，而是不同 “智能形态” 间的交流。这将对一直以来以 “人” 为唯一智能形态的社会关系与结构带来深刻影响。麦肯锡全球研究院认为，人工智能正促进社会发生转变，这种转变比工业革命的影响更为重大。网络空间与现实空间的关系与互动会发生深刻变化，而治理的重心、内容以及模式亦会随之不断调整。
因此在时间轴中加入 “智能化” 阶段代表着未来可能的发展方向；另外， 时间轴的意义不只代表历史背景与发展的客观描述，还包括背后驱动因素，如对技术、应用、认知以及突发事件的深入分析。
(注：智能化仅代表本文基于目前互联网技术发展趋势的一种判断，因此以 “智能化？” 来标识)
其次，分层轴代表随着互联网发展的不同历史阶段，治理层的不断递增与细分。
最初的物理层与逻辑层，随着商业化与社会化进程， 演进出应用层与行为层，未来这一趋势仍将继续，它代表着治理内容与对象的不断丰富与扩充。同样以人工智能技术的发展为例，预计从现在开始到 2040 年，将是人工智能的快速发展阶段，未来网络空间治理至少还会因此演进出 “数据层” 甚至是 “伦理层”。
一方面，数据问题已然成为网络空间治理热点，人工智能将会进一步加强这一趋势，因为其发展所涉及的海量数据，将使得数据的留存、使用、跨境传输以及相应隐私保护问题更加突显，数据治理问题很可能从 “应用层” 中脱颖而出。
另一方面， 人工智能技术将极大推进未来机器人产业发展，这种人机换位在一定程度上会造成人类集体性身份认同危机。20 世纪末的工业机器人和人类之间有明显的分界线，人和机器从事截然不同的工作，彼此之间少有互动。但当今的机器人已经突破了这一界限，已进入人类的公共空间和社交领域。机器人设计制造时没有引入如保护隐私和道德越界等问题。
因此，现在对于人工智能技术尤其是机器人发展应用的探讨已开始涉及伦理层面。有观点认为，人工智能的应用或会对现有社会伦理带来难以想象的影响。
第三，特定节点包含着共同的机制分析要素。
特定节点的分析要素包括主体、客体、机构、决策程序以及力量格局。这些要素共同构成具体治理机制的评价体系，即对于任何机制的分析均可以从这些要素入手，这种体系相对稳定， 基本能够解决 “谁参与治理”“治理什么”“在哪里治理”“如何治理” 以及 “谁发挥主导作用” 的问题。
但需要指出的是，这些要素本身亦处在不断变化之中。如新机构的建立，新主导力量的兴起，比如在应用层，随着物联网的发展， 物联网安全问题成为关注焦点，相应的机制建设开始启动；另外，对于同一治理议题的决策程序选择也会根据实际情况发生变化，最具代表性的莫过于 ICANN 改革后，随着其与美国政府合同的终止，其决策不再需要美国政府审批等。
需要说明的是，对于时间轴延伸是否是智能化方向，以及对于分层轴是否必然形成新的 “数据层” 和 “伦理层” 需要谨慎探讨与深入论证，在这里主要起一个标识作用，更多代表着未来发展的 “可能性”，仅借此表示无论是 “时间轴”“分层轴” 还是 “特定节点” 的分析要素， 都处于动态不断演进的过程。
5 分析框架的适用性
分析框架的适用性即现实指导意义主要体现在两大方面：
一方面此框架可以适用于各种要求的机制分析：
一是可以对具体治理议题的相关机制进行分析。
任何特定时期、特定议题的机制均能在该框架中找到对应 “节点”，该节点有横、纵坐标，横坐标代表着对象机制所处的历史发展阶段，纵坐标代表着对象议题所处的治理层， 通过特定节点的分析要素，就能对其发展现状与特点进行整体分析与把握。比如发展初期的逻辑层治理机制分析，以早期 ICANN 的建立与运转为例。
二是可以对特定历史阶段的整体治理机制进行评估。
横轴上的每一个阶段代表特定历史阶段，对应该时期竖轴上的全部分层， 综合不同层的分析，能够把握此历史时期治理机制的整体架构与发展状况，比如商业化阶段整体治理机制，以 2003 年 WSIS 进程开启后综合治理机制的形成为例。
三是可以对不同历史阶段的机制演进进行分析。
这种机制演进包含两方面，一是同 “层” 机制不同历史阶段的演进， 如 “逻辑层” 治理机制的历史演进，以 ICANN 治理机制改革为例；二是整体机制不同历史阶段的演进，如治理机制的演进历程与发展趋势， 以互联网治理机制发展历程与特点为例。因此， 根据问题类型的不同，对于此分析框架的运用也有所不同。
另一方面，除了对机制本身进行分析外，该框架的适用性还可以延伸到对相应国家与地区机制参与情况的分析，这对该框架的政策指导性至关重要。
因为在一国对网络空间治理参与战略与政策的考虑必须建立在其参与情况的基本评判上，即要对自身在整体机制中的地位与影响力、优势与劣势心中有数，才能结合自身的利益诉求与战略目标，合理地分配资源与找准发力点，从而切实提升参与度。
因此，通过分析框架，在把握发展大势的前提下，通过对于特定时期相应国家或地区在不同治理层机制中的作为，尤其是通过对特定要素，如该国对决策过程的影响力或与竞争国家在力量格局中的实力对比分析，就可以掌握该国家或地区在哪些治理层有优势，哪些治理层的参与度需要重点提升，以及提升的可行性与路径选择。
6 小结
总体而言，此框架具有三大显著特点。
首先，该框架对于机制的观察与研判并非静态， 而是动态的，反映互联网不断发展的客观规律。无论是机制的历史演进，还是机制的分析要素， 都强调其并非一成不变，注重在变化与演进中去把握机制的特点与规律。
其次，该框架始终强调分层对于全面理解治理机制的重要性。由于网络空间治理议题的广泛性与复杂性，事实上任何具体机制均对应着不同的治理机制，并没有一个统一的机制能够适用于所有治理议题。所谓同层的议题往往具有同质性，其治理遵循共同的客观规律，而不同层的议题就意味着议题间具有较大的差异性，对应着不同的治理思考与模式。
因此，分层对于准确把握具体治理机制至关重要。事实上，所有的治理问题往往都是以议题为导向的 (issue-based)，任何试图无所不包的治理机制描述与分析都是徒劳且无意义的。
第三，该框架强调多维度分析，即分析的整体性。每种维度都对应着不同的机制分析重点，如时间维度重在分析机制产生的背景； 分层维度重在分析同层机制的共性与异层机制的区别；特定节点维度重在分析具体机制的构成与运作；只有将这些维度综合起来，才能构成对不同历史时期整体机制特点的全面把握。
当然这个分析框架并不完美，受理论与方法所限仍然存在不足之处。
首先，对于时间轴上阶段的划分，即不同互联网发展阶段所对应的治理机制，并没有一个公认的划分标准。
事实上，互联网的商业化与社会化进程可以说是同时起步，以发展与安全为主线的治理贯穿始终，只不过在一段时期内，尤其是商业化初期， 国际社会各方对于发展的关切远超安全关切，再加上发展所带来的安全方面的负面影响往往具有一定滞后性，一开始以发展为重心的机制建设是必然，而后来以安全为重心的机制建设实际上是前一阶段发展的必然结果。
因此，分别以商业化与社会化为互联网阶段描述，以发展和安全考虑为治理机制划分标准并不十分客观， 只是出于突出重点和分析便利的目的加以划分。
其次，对于分层的设计，虽然有相关理论与实践支撑，治理学者也普遍采取分层的分析方法， 但实际上，对于划分层的标准与依据缺乏权威解释，亦未在学界达成共识。理论上只是 “与互联网技术架构本身相适应”；实践上也只是建立在对现状的大体把握上。
本框架中进行四层划分的依据，尤其是将行为层从社会与经济应用层抽取出来单列一层的依据论述不足，实际上都是应用所带来的问题，只不过分析的角度与重心不同。
第三，对于特定节点的分析要素选取，受阅读文献范围与知识体系所限，在综合各方观点的基础上选取了五大要素，但实际上不排除有更加重要的要素。
